Методические рекомендации по предотвращению типовых нарушений прав предпринимателей

17 апреля 2018

Новости

 

 

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

по предотвращению типовых нарушений прав предпринимателей

органами контроля (надзора) Свердловской области

 

      Введение

     Данные методические рекомендации разработаны по итогам анализа жалоб о нарушении прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), рассмотренных Уполномоченным по защите прав предпринимателей в Свердловской области, прокуратурой Свердловской области, Свердловским областным Союзом промышленников и предпринимателей, а также Уральской торгово-промышленной палатой в 2017 году. Рекомендации составлены в разрезе типовых нарушений, выявленных по итогам рассмотрения жалоб.

     В 2017 году в органы прокуратуры Свердловской области поступило 248 обращений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, из них 37 – по вопросу осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на территории Свердловской области.

     Анализ поступивших обращений в органы прокуратуры Свердловской области свидетельствует о том, что наибольшее количество жалоб (16) поступило на действия Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области. В 7 случаях субъектами предпринимательской деятельности обжаловались действия ГУ МЧС России по Свердловской области (далее - ГУ МЧС России), столько же обращений поступило на действия должностных лиц органов муниципального контроля, 4 – на действия должностных лиц органов регионального контроля, по одному обращению – в отношении Уральского межрегионального управления государственного автодорожного надзора, ГУ МЧС России и Управления Росреестра по Свердловской области.

     По сравнению с 2016 годом число поступивших в адрес Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Свердловской области жалоб на нарушения их прав при проведении проверки в рамках Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в 2017 году сократилось вдвое: с 19% до 9%.

     Предприниматели жаловались на Управление Роспотребнадзора по Свердловской области, ГУ МЧС России, Департамент Росприроднадзора по Свердловской области, Государственную инспекцию труда по Свердловской области и некоторые другие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также отдельные исполнительные органы государственной власти Свердловской области, реализующие региональные виды контроля (надзора). Поступали жалобы на Администрацию города Екатеринбурга, Администрации Серовского и Сосьвинского городских округов, Администрацию городского округа Верхняя Пышма.

 

     Раздел 1. Нарушение федерального законодательства при осуществлении контрольно-надзорной деятельности

 

Проблема 1. Органами контроля допускаются следующие нарушения при организации и проведении проверок:

- в открытом доступе отсутствует информация о документах, выступающих основанием для проведения внеплановых проверок в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 1О Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в том числе отсутствие заблаговременного информирования о предстоящей проверке;

- составление актов проверки в отсутствие представителя организации без вручения распоряжений о проведении проверки и акта проверки;

 - неправомерный отказ юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю в исключении из ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- несоблюдение порядка привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности; - запросы у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов с нарушением установленных сроков представления.

 

Рекомендации

 

     При организации и проведении проверочных мероприятий необходимо строгое соблюдение:

- Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее Федеральный закон № 294-ФЗ);

- постановления Правительства Российской Федерации от 26.11.2015 № 1268 «Об утверждении Правил подачи и рассмотрения заявления об исключении проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя из ежегодного плана проведения плановых проверок и о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 489»;

- иного федерального и областного законодательства, регламентирующего процедуры контрольно-надзорной деятельности, а также методических рекомендаций по реализации органами государственного контроля (надзора) Российской Федерации, органами государственного контроля (надзора) субъектов Российской Федерации и органами муниципального контроля мер, направленных на повышение результативности и эффективности осуществляемых ими в рамках контрольно-надзорной деятельности проверок, утвержденных протоколом заседания Правительственной комиссии 10 по проведению административной реформы от 9 июня 2016 года N2 142 (пункт 2, раздел IV).

     Соблюдению инспекторским составом установленных норм способствует полнота нормативных актов, принятых органом контроля (надзора) Свердловской области, в частности административных регламентов осуществления контроля (надзора), порядков оформления заданий на проведение и результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, порядков составления и применения проверочных листов и иное.

 

Проблема 2. Незаконное привлечение органами контроля юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, в том числе привлечение к ответственности за одно нарушение и юридическое лицо (организацию), и должностных лиц.

 

Рекомендации

     В соответствии с частью 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

     Частью 3 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

     Таким образом, за совершенное административное правонарушение ответственность несут и виновное физическое (гражданин, должностное лицо), и виновное юридическое лицо.

     При этом проверка, проводимая органом контроля, должна установить одну из следующих ситуаций, в зависимости от которых необходимо принимать решение об ответственности за выявленные правонарушения:

Ситуация №1: физическое лицо сделало все от него зависящее в рамках своих полномочий, чтобы не допустить правонарушение - ответственность будет нести только юридическое лицо. В большинстве случаев это правонарушения, вызванные необходимостью выполнения затратных мероприятий, для реализации которых у физического лица недостаточно полномочий.

Ситуация №2: юридическое лицо сделало все от него зависящее, чтобы не допустить право нарушение, а физическое лицо, не выполнив свои должностные обязанности, допустило административное правонарушение. В таком случае ответственность будет нести только физическое лицо.

Ситуация №3: ситуация, в которой усматривается вина обоих сторон (юридического и физического лица), соответственно и ответственность будут нести как физическое лицо, так и юридическое лицо. Например, для выполнения того или иного требования пожарной безопасности физическое лицо не выполнило свои должностные обязанности, равно как и юридическое лицо не осуществило контроль их исполнения.

     Примеры решений арбитражных судов в разделе «Судебная практика» справочной правовой системы «КонсультантПлюс» (в частности, решения по делам № А81-539/2012, № А40-5IЗ38/12-152-165, № А29-3962/2012), где органы государственного пожарного надзора, вынося решение о наказании юридических лиц, лишь констатировали факты нарушений без указания на виновные действия, бездействие юридических лиц, в связи с чем такие постановления по административным делам судом были отменены.

 

     Раздел 2. Игнорирование внесудебного урегулирования конфликтов с субъектами предпринимательской деятельности

    

Проблема. Слабое развитие внесудебного урегулирования конфликтов с субъектами предпринимательской деятельности.

 

Рекомендации

     Информацию о праве юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обжаловать действия (бездействия) и решения органов контроля (надзора), осуществляемые (принятые) в ходе исполнения контрольно-надзорных функций в досудебном (внесудебном) порядке, необходимо рассказывать на публичных мероприятиях по обсуждению правоприменительной практики. Необходимо, чтобы такая информация содержала ключевые особенности ее применения и конкретные примеры положительных для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей решений органа контроля (надзора) для повышения уровня доверия к установленной законодательством процедуре.

     Досудебное обжалование решений органов контроля (надзора) способствует сокращению временных и финансовых издержек как со стороны юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так и со стороны органов контроля (надзора).

 

     Раздел 3. Избыточная нагрузка от одновременного проведения проверок несколькими органами контроля

 

Проблема. Единовременное проведение проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей несколькими органами контроля (надзора). На сегодня, к сожалению, не регламентируется возможное число проверок по различным основаниям в отношении одного предприятия в единицу времени.

 

Рекомендации

          В целях оптимизации контрольно-надзорной деятельности практикуется организация и проведение совместных проверок. Вместе с тем целесообразность проведения совместных проверок должна определяться контрольно-надзорными органами с учетом близости предметов контроля (надзора), возможности одновременной работы должностных лиц различных контрольно-надзорных органов на объекте контроля. Таким образом, проведение таких проверок должно быть направлено на сокращение числа запрашиваемых документов и временных затрат подконтрольных субъектов на взаимодействие с органами контроля.

      В противном случае проведение одновременных проверок по различным предметам контроля приводит к дестабилизации деятельности хозяйствующих субъектов.

     Вместе с тем частью 5 статьи 3 Федерального закона Х2 294-ФЗ установлена недопустимость проведения в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Подпунктом 6 части 11 статьи 10 проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований, и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля является одним из оснований для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки.

 

Раздел 4. Подмена проверок процедурами, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях

 

Проблема. Подмена проверок, подпадающих под действие Федерального закона от 26 декабря 2008 года N294-ФЗ проверочными мероприятиями, предусмотренными КоАП РФ.

     Проводятся осмотры помещений, принадлежащих предпринимателям, составляются протоколы, запрашиваются документы и совершаются другие процессуальные действия. По сути, проводится полноценная выездная проверка деятельности субъекта предпринимательской деятельности на соответствие значительному количеству нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет конкретный уполномоченный орган.

     В результате нарушаются права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности: проверка проходит без согласования с прокуратурой, зачастую без необходимого уведомления проверяемого лица, а также в отсутствие лиц, уполномоченных присутствовать и давать пояснения при проведении проверки.

 

Рекомендации

 

     В числе механизмов решения указанной проблемы следует отметить обобщение практики контрольно-надзорной деятельности и проведение публичных мероприятий с участием представителей органов контроля, проверяемых субъектов, Общественной палаты Свердловской области, общественных советов и бизнес-объединений.

     В целях единства проведения контрольно-надзорной деятельности каждому органу государственного контроля (надзора) необходимо проводить регулярную работу по обобщению и анализу практики контрольно-надзорной деятельности. В ходе анализа практики контрольно-надзорной деятельности могут быть выработаны оптимальные подходы к решению возникающих на практике вопросов планирования, подготовки и проведения проверок. Распространение выработанных подходов среди всех должностных лиц, участвующих в организации и проведении проверок, обеспечивается руководством контрольно-надзорного органа. Единообразное применение выработанных решений обеспечивает гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

 

Раздел 5. Превышение фактического объема проверки над ее основанием

 

Проблема. Превышение фактического предмета проверки по сравнению с тем, на что указано в жалобе потребителя, выступившей основанием для проведения внеплановой проверки. Это приводит к тому, что внеплановая выездная проверка по жалобе потребителя на конкретную проблему, которая не требует согласия прокуратуры, превращается в сплошную проверку всей деятельности предприятия (подменяя собой, по сути, плановую, требующую согласования прокуратуры).

 

Рекомендации

 

     Целью проведения проверки является оценка соответствия деятельности или действий (бездействия) юридического лица, индивидуального предпринимателя, реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

     По итогам оценки соответствия объектов контроля обязательным требованиям должны быть сделаны выводы о наличии или отсутствии нарушений обязательных требований. Указанные выводы равнозначны. Проверка, по итогам которой сделаны выводы о соблюдении хозяйствующим субъектом обязательных требований, также достигает своих результатов.

     Для результативности проверки решающее значение имеет строгое соблюдение установленного законодательством Российской Федерации и Свердловской области порядка организации и проведения проверок, а также административных регламентов осуществления контроля. Административные регламенты, содержащие полную последовательность административных процедур, осуществляемых должностными лицами контрольно-надзорных органов при организации и проведении проверок, повышают определенность деятельности контрольно-надзорных органов. В связи, с чем административные регламенты должны анализироваться на предмет наличия неурегулированных аспектов, вопросов, оставленных на усмотрение инспекторов, с целью их устранения.

     Механизмом фиксации объема проверки, повышения прозрачности правил и требований служит применение проверочных листов. Использование проверочных листов осуществляется в соответствии с федеральным законодательством и методическими документами в этой сфере.

 

Раздел 6. Несоответствие наказания тяжести совершенного административного правонарушения

 

Проблема. Неприменение контрольно-надзорными органами требований статьи 4.1.1 КоАП РФ при назначении административного наказания субъектам малого и среднего предпринимательства, что приводит к увеличению случаев судебного обжалования таких решений.

     Сохраняется проблема применения наказаний, не соответствующих тяжести совершенного административного правонарушения.

 

Рекомендации

 

     В июле 2016 года в КоАП РФ была введена статья 4.1.1, которая предусматривает, что в отношении субъектов малого и среднего бизнеса за впервые совершенное негрубое административное правонарушение наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено законодательством об административных правонарушениях.

     Предупреждение может выноситься при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда, а также при отсутствии имущественного ущерба.

     Законом Свердловской области от 25 сентября 2017 года №89-0З «О внесении изменений в Закон Свердловской области «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области»» отдельные статьи были дополнены альтернативным административным наказанием в виде предупреждения.

     Реализация новых положений закона способствует снижению административной нагрузки на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, способствует формированию акцента на профилактике выявляемых органами контроля (надзора) административных правонарушений.

      При установлении меры ответственности рекомендуется руководствоваться принципами соразмерности наказания тяжести совершенного правонарушения и при выполнении установленных законом условий использовать меру предупреждения.